11月15日，北京市住建委發(fā)布市政府重點任務(wù)及民生實事進展情況，其中針對城市更新項目推進、金融支持措施等實施進展作出闡述。目前北京市已協(xié)調(diào)推進并聚焦城市更新示范項目59個，對9個項目開展案例指引編制工作，金融支持政策也在穩(wěn)步推進中。
北京作為首批城市更新試點城市中唯一的一線城市，在歷史背景、城市定位、政策體系等方面與其他城市存在明顯差異，城市更新路徑選擇也有其獨特性。在實踐中不僅形成了較為完善的體制機制，也通過引入多元市場主體，逐步探索出可推廣的城市更新模式。
政策機制：“多規(guī)合一”下的政策體系
在城市更新制度建設(shè)方面，北京相較于其他三個一線城市步子略顯滯后。深圳在2009年就出臺了《深圳市城市更新辦法》，上海和廣州也于2015年分別出臺了城市更新實施辦法，而北京在“十三五”期間尚未在政策上明確提出“城市更新”的概念。直至今年5月才正式出臺《關(guān)于實施城市更新行動的指導意見》(以下簡稱“指導意見”)，8月份又出臺了《北京市城市更新行動計劃(2021-2025)》(以下簡稱“行動計劃”)及多項配套政策，構(gòu)成了北京“十四五”期間城市更新工作的綱領(lǐng)性文件。而此時深圳、廣州和上海已經(jīng)出臺或正在形成各自的城市更新條例，將城市更新政策上升到地方法規(guī)層面。
法規(guī)和制度的滯后與北京的城市定位、歷史發(fā)展等因素有關(guān)。作為國家首都、有著近千年歷史的文化名城，城市建筑不僅產(chǎn)權(quán)形式復雜，而且涉及大量歷史文物需要保護，城市更新實施難度巨大。因此北京的城市更新多以政府主導的棚戶區(qū)改造和微更新為主，參與主體也多為國企央企。
與其他城市不同，北京將城市更新納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌實施，確保“多規(guī)”確定的保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系。在行動計劃中明確了“規(guī)劃引領(lǐng)，試點先行”的基本原則，提出城市更新要貫徹落實北京城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃，做到嚴控總量、分區(qū)統(tǒng)籌、增減平衡。
在組織架構(gòu)方面，市委城市工作委員會所屬城市更新專項小組負責統(tǒng)籌推進城市更新工作，下設(shè)推動實施、規(guī)劃政策、資金支持三個工作專班，各司其職。
5月出臺的指導意見對城市更新配套政策方向給予了明確。在規(guī)劃政策上，突出“正面清單”的作用，對符合正面清單規(guī)定用途的規(guī)劃，可以根據(jù)實際需要獲得更多的支持。
在土地政策上提供較多的可用模式。更新項目用地可依法以劃撥、出讓、租賃、作價出資(入股)等方式辦理用地手續(xù)。
在資金政策上，所需經(jīng)費涉及政府投資的主要由區(qū)級財政承擔，市級財政按照有關(guān)政策給予支持。鼓勵市場主體投入資金參與城市更新，鼓勵不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人自籌資金用于更新改造，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品支持城市更新。目前政府正在積極溝通協(xié)調(diào)金融機構(gòu)，磋商構(gòu)建政銀、銀企合作機制，暢通城市更新實施主體融資渠道。開展設(shè)立城市更新基金的研究工作。
8月31日的行動計劃對各項政策框架進行了分類細化，圍繞城市更新各環(huán)節(jié)，確定了22項政策框架，其中包括綜合類政策6項、規(guī)劃類政策5項、建設(shè)管理類政策8項、資金類政策3項，對逐項政策明確了責任單位和時間表。按照進度安排，全部22項政策措施均需在2021年12月前完成。全方位的政策措施和技術(shù)規(guī)范將為北京“十四五”城市更新工作奠定堅實的制度基礎(chǔ)。
實施模式：從“勁松模式”到“北京模式”
行動計劃要求，北京的城市更新行動將聚焦城市建成區(qū)存量空間資源提質(zhì)增效，不搞大拆大建，除城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造外，原則上不包括房屋征收、土地征收、土地儲備、房地產(chǎn)一級開發(fā)等項目。這與住建部同時出臺的《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》相吻合。
行動計劃進一步明確了北京城市更新的六大更新方式，實施項目包括首都功能核心區(qū)平房(院落)申請式退租和保護性修繕、恢復性修建，老舊小區(qū)改造，危舊樓房改建和簡易樓騰退改造，老舊樓宇與傳統(tǒng)商圈改造升級，低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)“騰籠換鳥”和老舊廠房更新改造，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造。實施路徑包括以街區(qū)為單元統(tǒng)籌城市更新，以軌道交通站城融合方式推進城市更新，以重點項目建設(shè)帶動城市更新，有序推進單項更新改造項目。
按照行動計劃，到2025年，完成首都功能核心區(qū)平房(院落)10000戶申請式退租和6000戶修繕任務(wù);力爭完成全市2000年底前建成需改造的1.6億平方米老舊小區(qū)改造任務(wù)，重點推進本市500萬平方米抗震節(jié)能綜合改造任務(wù)、3100萬平方米節(jié)能改造任務(wù)及群眾改造意愿強烈的改造項目，配合做好6000萬平方米中央單位在京老舊小區(qū)改造任務(wù);實施100萬平方米危舊樓房改建和簡易樓騰退改造;重點推動500萬平方米左右低效老舊樓宇改造升級，完成22個傳統(tǒng)商圈改造升級;有序推進700處老舊廠房更新改造、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)“騰籠換鳥”;基本完成134個在途城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目，完成3萬戶改造任務(wù)。
不同于廣州、深圳等城市大規(guī)模市場化的舊改，北京的城市更新此前多以政府主導，項目以國企負責為主。近年來民營企業(yè)愿景集團的介入打破了這一格局，其所開創(chuàng)的“勁松模式”也成為北京大力推廣的城市更新經(jīng)驗。按照北京市規(guī)自委官方微信公眾號的解讀，“勁松模式”意指勁松老舊小區(qū)改造的成功范式，其內(nèi)涵為“黨建引領(lǐng)、多元共治，民意導向、有機更新”。具體包括系統(tǒng)性規(guī)劃、微利可持續(xù)、先嘗后買、“物業(yè)+為老”服務(wù)、沉浸式設(shè)計等六方面經(jīng)驗。
從2020年開始，北京市住建委負責人即明確表示，正研究制定老舊小區(qū)綜合整治的政策機制，推廣“勁松模式”，支持社會資本引入老舊小區(qū)綜合整治。此后北京市委市政府領(lǐng)導多次在視察和講話中表示，在全市范圍內(nèi)推廣“勁松模式”。研究出臺引入社會資本指導意見，加大金融支持力度，給予政策傾斜。
按照行動計劃，北京正在實施一批社會主體投資建設(shè)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施，支持民營企業(yè)以入股、聯(lián)營等方式參與城市更新項目。同時積極推廣“勁松模式”和“首開經(jīng)驗”，以街區(qū)為實施單元，創(chuàng)新存量空間資源提質(zhì)增效政策機制，鼓勵引導各方力量參與城市更新，實現(xiàn)利益共享、多方共贏。
何為“勁松模式”
作為全國率先引入社會資本推進的老舊小區(qū)改造工程，“勁松模式”成為北京城市更新的樣板。
勁松社區(qū)位于北京東二環(huán)外黃金區(qū)位，始建于上世紀70年代，轄區(qū)面積5.2平方公里，是北京典型的老舊小區(qū)，配套設(shè)施不健全、小區(qū)道路、綠化、排水等基礎(chǔ)設(shè)施老化等問題日益嚴重。2018年，屬于社會資本的愿景集團介入社區(qū)改造。前期投入3000多萬元資金，以“一街”“兩園”“兩核心”“多節(jié)點”為改造重點，圍繞公共空間、智能化、服務(wù)業(yè)態(tài)、社區(qū)文化四大類16小類30余項專項作業(yè)實施改造。后期通過物業(yè)、停車管理收費以及計劃落地的養(yǎng)老、托幼、健康等產(chǎn)業(yè)，形成市場效益激發(fā)點，逐步收回投資。
北京市規(guī)自委對“勁松模式”進行了歸納總結(jié)：
“勁松模式”意指勁松老舊小區(qū)改造的成功范式，其內(nèi)涵為“黨建引領(lǐng)、多元共治，民意導向、有機更新”。其取得的突破有：在黨建引領(lǐng)下的老舊小區(qū)改造長效機制和共治平臺上探索突破，在民生導向下的老舊小區(qū)改造市場化模式上探索突破，在善治目標下的老舊小區(qū)改造“軟硬兼顧”“共同締造”上探索創(chuàng)新;在運營視角下的老舊小區(qū)專業(yè)化綜合服務(wù)上探索突破。
“系統(tǒng)性規(guī)劃”。一方面通過對標對表上位規(guī)劃，以規(guī)劃先行、引領(lǐng)發(fā)展，明確街道更新目標方向;另一方面，統(tǒng)籌“街區(qū)、社區(qū)、鄰里”三重維度，發(fā)揮街道責任規(guī)劃師、入駐物業(yè)公司的規(guī)劃設(shè)計等專業(yè)力量，堅持“以人民為中心”，把握社區(qū)定位、空間格局、要素配置、治理需要等核心內(nèi)容，形成規(guī)劃“總圖”，將規(guī)劃貫徹落實到基層治理和街道項目，確保“一張藍圖繪到底”。
“微利可持續(xù)”。勁松社區(qū)在全國率先引入社會資本，共同推進老舊小區(qū)改造更新工作，授權(quán)企業(yè)對社區(qū)低效空間進行改造提升，并通過長期運營，通過經(jīng)營低效空間、收取停車管理費、收取物業(yè)服務(wù)費以及未來可能落地的養(yǎng)老、托幼、健康等產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)一定期限內(nèi)的投資回報平衡，實現(xiàn)“微利可持續(xù)”的市場化機制。
“先嘗后買”。勁松北社區(qū)以“居民戶數(shù)過半、建筑面積過半”“雙過半”形式引入專業(yè)物業(yè)服務(wù)團隊，企業(yè)實施物業(yè)服務(wù)清單式管理，提供涵蓋環(huán)境保潔、綠化養(yǎng)護、停車管理、垃圾分類等服務(wù)，提供四個月的免費期，讓居民逐步接受物業(yè)服務(wù)付費理念。
“物業(yè)+為老”。在基礎(chǔ)物業(yè)服務(wù)基礎(chǔ)上做好社區(qū)綜合服務(wù)，持續(xù)推進“物業(yè)+為老”項目服務(wù)機制建立及落地運行，將物業(yè)全天候響應(yīng)、維修、保潔、商戶管理和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有機結(jié)合起來，形成集約高效的社區(qū)為老服務(wù)機制。
沉浸式設(shè)計。改造過程中，規(guī)劃設(shè)計師全程參與、駐場工作。施工過程中緊密配合施工團隊，根據(jù)現(xiàn)場情況隨時調(diào)整，確保項目快速實施。后期運營中，跟蹤收集居民使用信息，對不斷出現(xiàn)的需求進行持續(xù)更新。
中國科學院院士、同濟大學教授鄭時齡：
城市更新應(yīng)該是有機的更新，是在城市上建設(shè)城市。城市更新是動態(tài)的更新，既涉及物質(zhì)性的更新，也涉及非物質(zhì)性的更新，包括城市結(jié)構(gòu)和城市空間的更新、建筑的更新、城市環(huán)境和道路的更新，將消極的城市空間轉(zhuǎn)換為積極的城市空間，更重要的是思想和生活方式、城市管理模式的更新，是一種“潤物細無聲”的微治理，針灸式的更新，或者是大刀闊斧式的更新。
公共空間的塑造植入公共藝術(shù)也是城市更新的顯形，而更重要是創(chuàng)造內(nèi)在的和諧。
舊區(qū)改造、歷史街區(qū)的保護也是城市更新的重要組成部分，城市更新是實現(xiàn)城市發(fā)展目標的重要手段，需要有理想，懷有對未來的憧憬和激情，因此，城市更新也是理想、藝術(shù)和價值的體現(xiàn)。
中國規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師張廣漢：
目前已有的經(jīng)驗證明，房地產(chǎn)開發(fā)的方式并不合適歷史文化街區(qū)的保護，這種方式也不可能達到資金的就地平衡，必須有政府主導和居民的參與?，F(xiàn)在有些地方提出了“人房分離”和“紳士化”的改造方式，這也不是歷史文化街區(qū)保護的方向。歷史文化街區(qū)中，傳統(tǒng)風貌建筑留得多一些，文化價值就高一些。歷史街區(qū)的發(fā)展，不要毀了真的歷史文化街區(qū)、真的歷史建筑和傳統(tǒng)風貌建筑。
廈門大學建筑與土木工程學院/經(jīng)濟學院雙聘教授趙燕菁：
目前的舊改將會像當年的“土地金融”那樣，對城市政府的績效產(chǎn)生長遠影響。舊改帶來的巨大固投，可以作為對沖GDP增長下滑的重要工具，但這種做法賴以成立的前提是要找到財務(wù)平衡的有效方法，否則改造越多，債務(wù)的缺口就越大，也就越?jīng)]有力量發(fā)展實體經(jīng)濟。所有依賴債務(wù)建立起來的繁榮都將是鏡花水月，只有那些選擇正確舊改模式的城市，才能利用經(jīng)濟轉(zhuǎn)型彎道超車，成為未來城市競爭決賽階段的勝者。
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