“實施城市更新行動”已經(jīng)成為“十四五”時期國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略方向。被納入住建部第一批試點城市以來，西安未來的城市更新向何處發(fā)展，成為了想要參與城市更新各方的關(guān)注熱點。中指研究院鑒于以往對各大中城市開展的城市更新系列研究，我們立足于西安區(qū)域發(fā)展，回顧了西安城市更新的歷史及沿革，通過梳理西安城市更新的相關(guān)政策和實踐模式，分析這座城市面臨的挑戰(zhàn)和機遇，展望未來的城市更新發(fā)展趨勢。
西安城市更新的發(fā)展沿革
西安建城史超過三千年，在歷史上經(jīng)歷過多次城市更新，為西安留下了豐厚的文化遺存和不可多得的歷史資源。建國以來，西安城市更新所經(jīng)歷的五個階段：
第一階段：城市更新起步期(1949-2002)。建國以后到改革開放前期，西安的城市發(fā)展主要以新建為主，城市更新集中在政府對遺留下來的破舊建筑進行拆除、以及后續(xù)的統(tǒng)一新建。隨著改革開放以后城市經(jīng)濟逐漸發(fā)展、收入水平等不斷提高。西安市為改善人民居住條件，逐步開始了以低洼改造危舊房屋的形式，對原市內(nèi)居民社區(qū)進行拆除重建，以推動舊城改造。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，上世紀90年代，西安市陸續(xù)實施了49處低洼棚戶區(qū)改造項目，共占地2441.02畝，拆遷居民、單位、個體工商戶23677戶，拆除各類房屋面積1033692平方米。其中，《西安市城市建設(shè)拆遷安置辦法》以及“拆一安一，有償安置，優(yōu)惠售房”等政策將拆遷與房改緊密結(jié)合，執(zhí)行過程中法制化、制度化的經(jīng)驗曾在全國得到推廣和借鑒。
第二階段：城市更新摸索期(2002-2005)。西安市自提出拉大城市骨架等發(fā)展思路，明確建立國際化大都市的目標后，開始計劃對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村進行城市化改造。由此，西安的城市更新進入了城中村和棚戶區(qū)改造并重的階段。改造方式上，西安初始借鑒其他地區(qū)“自籌資金，自我改造，自我發(fā)展”為主的方式摸索開展。但“三自”改造對村集體經(jīng)濟實力、管理能力等要求高，而西安地處經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，村集體實力十分有限。據(jù)統(tǒng)計，彼時西安城市六區(qū)及郊三區(qū)中城中村合計達326個，主城區(qū)二環(huán)路以內(nèi)就有城中村72個。同時，集體用地上小產(chǎn)權(quán)房等管理混亂，不利于達成完善城市功能、提升城市品位和人居環(huán)境的目標初衷。經(jīng)過短期摸索，2005年西安市政府制定了具有轉(zhuǎn)折性意義的《西安市人民政府關(guān)于加快城中村改造工作的意見》。此文件明確提出，鼓勵國內(nèi)外資金投資參與城中村改造項目，這與以前的“自籌資金，自我改造”模式相比，發(fā)生了本質(zhì)的變化，有力地促進了城中村改造的發(fā)展進程。從此，西安城市更新的實踐進入了提速期。
第三階段：城市更新提速期(2005-2017)。自西安城中村改造領(lǐng)導小組及局級建制的西安市城中村改造辦公室的組建后，西安開始了長達十年的以城中村、棚戶區(qū)改造為主的城市更新之路。隨后，西安頒布了《西安市城中村改造管理辦法》等一系列配套政策，期間確立了“政府主導，市場運作，整村拆除，安置優(yōu)先，有形與無形改造并重”的更新模式。一時間西安城市更新改造開展的如火如荼，成就斐然。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，至“十二五”結(jié)束，西安共完成了206個城中村和66個棚戶區(qū)改造項目的拆除，同時完成137個城中村和33個棚戶區(qū)回遷安置。這一時期，除過本地房企參與更新改造外，萬達、保利、綠地、金地、碧桂園等諸多知名房企也積極加入到西安城改房的建設(shè)中來，均取得了積極的效果，城改房一度成為貢獻樓市的主力軍。
然而，市場化運作必然受經(jīng)濟周期規(guī)律影響。伴隨西安乃至全國樓市波動，部分項目出現(xiàn)了經(jīng)營困難，甚至“爛尾”情況時有發(fā)生，先前未批先建、安置緩慢的等隱患問題逐漸暴露。主要原因在于，一方面，部分項目前期對投資人準入要求不嚴，導致部分實力不強的投資人進入，另一方面，投資人進入條件相對寬松，投資人運營項目經(jīng)驗不足，疊加樓市萎靡期間，企業(yè)極易資金鏈斷裂，導致項目陷入停滯。2017年，西安正式提出加快城中村改造、完成重點區(qū)域棚戶區(qū)改造建設(shè)等配合西安“補短板”措施，將城市更新改造等工作納入全市通盤考慮，西安的城市更新改造又迎來了新的換檔升級。
第四階段：城市更新?lián)Q檔升級期(2017-2021)。進入新時期的西安城市更新，逐步過渡到棚戶區(qū)(城中村)、舊住宅、舊工廠等更新改造并重，市場投資向政府投資轉(zhuǎn)變，項目更新向連片更新的新階段。一方面，針對棚戶區(qū)(城中村)改造，繼續(xù)加速推進。西安對原有的行政職能體制進行調(diào)整，改組原城改辦，成立城改事務(wù)中心;同步下放權(quán)力至各區(qū)政府負責項目實施，從原先單一項目改為集中連片改造。配套政策上，西安修改《西安市國有土地上房屋征收與補償辦法》制定《西安市征收集體所有土地房屋補償條例》，為更新改造配套新的法規(guī)依據(jù)。資金投入上，又將原先的棚戶區(qū)(城中村)改造從社會投資改為政府投資，加大了資金投入，重新確立了“政府主導、征遷安置、儲備土地、統(tǒng)一出讓”的模式，保障了改造的合理性和強度。另一方面，西安針對事關(guān)城市形象、民生福祉的過往短板，如老舊小區(qū)、背街小巷、“斷頭路”、架空線纜等集中發(fā)力改造，重點在于改善基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，“十四運”召開前夕，西安基本完成42個城中村、棚戶區(qū)改造提升工作，三環(huán)以內(nèi)80%的老舊小區(qū)改造、599條背街小巷改造。
在加大歷史城區(qū)的城市風貌保護力度，著重做好歷史文化街區(qū)的保護和有機微更新的同時，西安又制定《西安市工業(yè)企業(yè)舊廠區(qū)改造利用實施辦法》，提出了針對老舊工業(yè)區(qū)的保護利用與改造，有計劃地開展城市灰空間、低效空間的改造利用，形成創(chuàng)造性保護、創(chuàng)新性發(fā)展的新格局。
第五階段：城市更新納入國家試點期(2021-至今)。根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》，21個試點城市中西安赫然在列。自此，西安城市更新作為引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要工作，正式走上前臺。而根據(jù)最新公布的《西安市城市更新辦法》，西安將城市更新確立為“政府主導、科學規(guī)劃、多方參與、量力而行、成果共享、防范風險”的原則下實施。管理支持方面，西安成立市城市更新工作領(lǐng)導小組，負責審議全市城市更新重大政策措施和城市更新專項規(guī)劃，審定城市更新年度實施計劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市更新中的重大問題。市城市更新工作領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在市城中村(棚戶區(qū))改造事務(wù)中心，負責市城市更新工作領(lǐng)導小組日常工作。更新方式方面，調(diào)整為“留改拆”并舉、保留利用提升為主的方式。對用地效率低、人居環(huán)境差、管理服務(wù)機制不健全等區(qū)域，采取局部修繕加固、功能轉(zhuǎn)換、質(zhì)量提升、建筑節(jié)能改造、環(huán)境綜合整治、完善基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施等方式進行整治提升;對存在重大安全隱患，現(xiàn)有土地用途、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建筑物使用功能明顯不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，嚴重影響城市規(guī)劃實施的區(qū)域，可以依法按照新的規(guī)劃和用地條件進行建設(shè)。
附：西安市城市更新辦法
西安市城市更新辦法
第一章總則
第一條為深入貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，改善人居環(huán)境，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、完善城市功能，加快城市高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實際，制定本辦法。
第二條本市城市建成區(qū)范圍內(nèi)的城市更新活動適用本辦法。
法律、法規(guī)和省人民政府規(guī)章對城市更新活動另有規(guī)定的，依照其規(guī)定執(zhí)行。
第三條本辦法所稱城市更新，是指根據(jù)本市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，依法對城市空間形態(tài)和功能進行整治、改善、優(yōu)化的活動，以實現(xiàn)城市功能完善、品質(zhì)提升、可持續(xù)發(fā)展。
第四條城市更新工作應(yīng)當遵循政府主導、科學規(guī)劃、多方參與、量力而行、成果共享、防范風險的原則，優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境和城市特色文化，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌兼顧各方利益，以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，嚴防大拆大建，加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力，延續(xù)歷史文化傳承，推進城市持續(xù)有機更新，促進高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高效能治理。
第五條市人民政府加強城市更新工作的組織領(lǐng)導，成立市城市更新工作領(lǐng)導小組，負責審議全市城市更新重大政策措施和城市更新專項規(guī)劃，審定城市更新年度實施計劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市更新中的重大問題。
市城市更新工作領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在市城中村(棚戶區(qū))改造事務(wù)中心，負責市城市更新工作領(lǐng)導小組日常工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市城市更新工作，指導區(qū)縣、開發(fā)區(qū)城市更新工作，并對全市城市更新工作進行考核。
住建、發(fā)改、資源規(guī)劃、教育、工信、公安、民政、財政、人社、生態(tài)環(huán)境、城管、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、文化旅游、衛(wèi)生健康、國資、體育、信訪、行政審批、大數(shù)據(jù)、金融工作、文物等相關(guān)職能部門應(yīng)當按照各自職責，做好城市更新工作。
第六條區(qū)縣人民政府對本轄區(qū)城市更新工作承擔主體責任，負責統(tǒng)籌推進本轄區(qū)內(nèi)的城市更新工作。區(qū)縣人民政府確定的城市更新主管部門，負責具體組織實施本轄區(qū)內(nèi)的城市更新工作。
開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的城市更新工作，由開發(fā)區(qū)管理委員會負責統(tǒng)籌推進，并承擔主體責任。涉及區(qū)縣人民政府職責的，相關(guān)區(qū)縣人民政府應(yīng)當配合。
鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當按照區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會的安排做好城市更新相關(guān)具體工作。
社區(qū)居民委員會、村民委員會應(yīng)當配合區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會做好城市更新相關(guān)具體工作。
第七條城市更新工作應(yīng)當堅持區(qū)域統(tǒng)籌、因地制宜、連片更新，優(yōu)化生活空間、生態(tài)空間、生產(chǎn)空間以及社會治理空間，實現(xiàn)城市保護、修復(fù)、提升與有機更新協(xié)調(diào)發(fā)展。
城市更新工作應(yīng)當科學確定產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向，推進產(chǎn)業(yè)聚集化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。
第八條組織實施城市更新，應(yīng)當采取“留改拆”并舉、保留利用提升為主的方式。對用地效率低、人居環(huán)境差、管理服務(wù)機制不健全等區(qū)域，采取局部修繕加固、功能轉(zhuǎn)換、質(zhì)量提升、建筑節(jié)能改造、環(huán)境綜合整治、完善基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施等方式進行整治提升;對存在重大安全隱患，現(xiàn)有土地用途、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建筑物使用功能明顯不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，嚴重影響城市規(guī)劃實施的區(qū)域，可以依法按照新的規(guī)劃和用地條件進行建設(shè)。
第九條已公布為文物保護單位，或者登記為不可移動文物的建筑物、構(gòu)筑物等，在城市更新活動中應(yīng)嚴格按照文物保護法律、法規(guī)的規(guī)定予以保護。
城市更新范圍內(nèi)涉及優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑和歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的，城市更新工作應(yīng)當符合有關(guān)法律、法規(guī)和保護規(guī)劃的要求，不得損害歷史文化遺產(chǎn)的真實性和完整性，不得對其傳統(tǒng)格局和歷史風貌構(gòu)成破壞性影響。
第二章城市更新專項規(guī)劃
第十條區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會應(yīng)當按照國家和省、市關(guān)于城市體檢的相關(guān)規(guī)定，圍繞城市更新片區(qū)范圍內(nèi)生態(tài)宜居、健康舒適、風貌特色、多元包容等方面的指標體系開展片區(qū)調(diào)查評估工作，形成調(diào)查評估報告，作為劃定城市更新片區(qū)的重要依據(jù)。
第十一條市資源規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當會同市城中村(棚戶區(qū))改造事務(wù)中心，組織發(fā)改、住建、文物等部門，以及區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會，編制本市城市更新專項規(guī)劃，經(jīng)市城市更新工作領(lǐng)導小組審議后，按照法定程序批準實施。
第十二條編制城市更新專項規(guī)劃應(yīng)當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，識別城市更新區(qū)域，明確更新目標、功能結(jié)構(gòu)、空間管控、規(guī)劃布局、生態(tài)和文化保護、控規(guī)指標、風貌特色營造、公共設(shè)施完善等內(nèi)容。
第十三條城市更新專項規(guī)劃編制過程中，編制部門應(yīng)當組織專家進行論證，并廣泛征求公眾和利益相關(guān)人的意見。
第十四條經(jīng)批準的城市更新專項規(guī)劃不得擅自變更，確需變更的，應(yīng)當按照原批準程序進行變更。
第十五條區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會應(yīng)當根據(jù)城市更新專項規(guī)劃和城市更新片區(qū)調(diào)查評估報告，編制更新片區(qū)策劃方案，明確片區(qū)發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)定位、更新方式、實施計劃、功能完善、保護傳承等內(nèi)容。片區(qū)策劃方案應(yīng)征求利益相關(guān)人、社會公眾的意見并組織專家論證。
第三章城市更新年度實施計劃
第十六條區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會應(yīng)當以城市更新專項規(guī)劃和片區(qū)策劃方案為基礎(chǔ)，在廣泛征求公眾意見，充分尊重民意的基礎(chǔ)上，提出下一年度城市更新實施計劃建議，報市城中村(棚戶區(qū))改造事務(wù)中心。
第十七條市城中村(棚戶區(qū))改造事務(wù)中心應(yīng)當組織市城市更新領(lǐng)導小組成員單位，對城市更新年度實施計劃建議進行論證，擬訂城市更新年度實施計劃，報市城市更新工作領(lǐng)導小組審定。
年度實施計劃應(yīng)當包括更新片區(qū)、更新范圍、投資規(guī)模、時間安排等內(nèi)容。
第十八條納入年度實施計劃的城市更新片區(qū)，按照法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，依法辦理相關(guān)手續(xù)。
當年計劃因不可抗力等特殊原因未完成的，按照原批準程序進行審批后，可以順延到下一年度繼續(xù)實施。確需變更城市更新年度實施計劃的，應(yīng)當按照原批準程序進行變更。
第四章城市更新片區(qū)項目實施
第十九條納入年度實施計劃的城市更新片區(qū)，由所在區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會組織制定實施方案。
第二十條實施方案應(yīng)當包括基本情況、實施主體、可行性分析報告、規(guī)劃設(shè)計方案、產(chǎn)業(yè)定位、建設(shè)運營方案與實施計劃、社會穩(wěn)定風險評估報告及資金來源等內(nèi)容。
涉及文物保護單位、不可移動文物及其他各類歷史文化遺產(chǎn)類建筑、優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑、工業(yè)遺產(chǎn)保護類建筑，歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的，實施方案還應(yīng)包括保護方案與實施計劃。
第二十一條編制實施方案應(yīng)當經(jīng)組織專家論證、征求意見、公眾參與、部門協(xié)調(diào)。
第五章相關(guān)規(guī)定
第二十二條城市更新片區(qū)需要改變土地權(quán)屬和房屋所有權(quán)的，應(yīng)當依法通過征收、房屋買賣、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、股份合作等方式取得，并按程序辦理不動產(chǎn)登記。
城市更新片區(qū)不涉及土地權(quán)屬和房屋所有權(quán)變動的，應(yīng)當通過市場租賃等方式取得原建筑物的使用權(quán)。
城市更新片區(qū)既不涉及土地權(quán)屬和房屋所有權(quán)變動，也不需要取得原建筑物使用權(quán)的，經(jīng)充分征求原建筑權(quán)利人意見后依法實施。
第二十三條城市更新片區(qū)項目涉及土地出讓的，應(yīng)當依據(jù)法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，采取公開招拍掛方式辦理供地手續(xù)，可以在土地出讓公告中明確片區(qū)項目履約相關(guān)內(nèi)容。
區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會會同相關(guān)部門編制《國有建設(shè)用地項目履約協(xié)議書》，對片區(qū)項目的產(chǎn)業(yè)定位、運營管理等內(nèi)容以及違約責任予以明確。
第二十四條鼓勵引導社會資本通過公開、公平、公正方式參與城市更新。
第二十五條本市設(shè)立城市更新專家委員會，為城市更新活動提供全程咨詢和服務(wù)。
第二十六條市級相關(guān)部門應(yīng)當根據(jù)本辦法，在各自職能范圍內(nèi)，制定立項、土地、規(guī)劃、建設(shè)、財稅、文物及其他與城市更新相關(guān)的配套政策。
第六章附則
第二十七條本辦法自2022年1月1日起施行。
未來，西安在區(qū)域統(tǒng)籌、因地制宜、連片更新的實施方式下，實現(xiàn)城市保護、修復(fù)、提升與有機更新協(xié)調(diào)發(fā)展，城市更新的舞臺依然大有可為，值得期待。
西安城市更新的各方實踐
(一)城市更新政策匹配
借鑒先進城市的做法，結(jié)合自身資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展狀況，西安構(gòu)建起一套與一線城市接軌、具有自身獨特價值的城市更新模式，了解其模式體系也是對未來西安未來城市更新的實施具有參考價值。西安市近期出臺的相關(guān)政策如下：
(二)房企參與的城市更新
對深耕西安的房地產(chǎn)企業(yè)而言，在內(nèi)生性迫切的需求和外部政策的大力推動下，各方都已直接或間接涉足城市更新領(lǐng)域。我們通過梳理多年來房企在西安的城市更新業(yè)務(wù)布局，挖掘其特點：
從業(yè)務(wù)類型來看，房企參與的城市更新項目主要分為五種類型：棚戶區(qū)(城中村)改造、商業(yè)更新改造、片區(qū)整體更新、工業(yè)遺產(chǎn)更新、街區(qū)有機更新。
從企業(yè)地域分布來看，更新企業(yè)既有本土型房企，也有全國性房企。其中，本土房企基于西安棚戶區(qū)(城中村)改造開展較早影響，涉足項目最多，但存在資金、運作能力等不足等劣勢。而隨著時間推移，全國布局的頭部房企逐漸入駐西安，基于強大的資金、開發(fā)能力，逐漸在棚戶區(qū)(城中村)改造項目上發(fā)力。以融創(chuàng)、萬科、碧桂園等企業(yè)為代表，通過并購手段獲取了項目，城市更新也成為房企充實土儲的重要手段。與此同時，由于棚戶區(qū)(城中村)改造地塊大、區(qū)位優(yōu)的特點，一時間為西安樓市貢獻了不少大體量、高知名度樓盤。隨著西安城市更新進入換擋升級期，本土與外埠房企選擇互相合作、共同開發(fā)的模式日漸增多。
而商業(yè)更新、片區(qū)整體更新由于運營專業(yè)性強、資金回籠慢、參與門檻高等特點，國有企業(yè)涉足最多。一方面，商業(yè)運營等對專業(yè)性要求更高，更考驗企業(yè)的專業(yè)統(tǒng)籌、資金平衡能力，其賽道企業(yè)數(shù)量更少，以大悅城為代表的國有企業(yè)表現(xiàn)凸出。另一方面，棚戶區(qū)(城中村)改造主體為住宅開發(fā)，運營節(jié)奏較為單一、資金回籠快，而片區(qū)更新不單修建住宅，更要配套酒店、寫字樓甚至相關(guān)產(chǎn)業(yè)落地，相對而言以華潤、中建為代表的央企整合資源能力更強，承擔此類“大手筆”任務(wù)更有優(yōu)勢。
工業(yè)遺產(chǎn)更新、街區(qū)有機更新方面，各類企業(yè)均有參與，項目過程中也發(fā)揮自身優(yōu)勢，貢獻不少具有代表性的作品。復(fù)地產(chǎn)發(fā)憑借先進理念和高水平設(shè)計團隊，重新打造了工業(yè)遺跡，貢獻了大華1935等標桿項目。曲江文投發(fā)揮文化產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，易俗社文化街區(qū)讓西安中心區(qū)域升級煥新。順天集團憑借多年運營產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)驗，采用有機微更新等手法，讓老菜場市井文化創(chuàng)意街區(qū)成為新的典范。
西安未來城市更新趨勢展望
隨著西安被納入為期兩年的試點名單，未來將有更多房企通過城市更新加強與西安的城市發(fā)展融合，在提升自身競爭力的同時，也將為城市發(fā)展提供更多活力。
(一)理順管理體制，統(tǒng)籌城市更新管理
整體來看，政府是城市更新的頂層設(shè)計者，只有城市管理機構(gòu)健全、職能界定清晰、部門間運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的機構(gòu)設(shè)置，才能適應(yīng)城市更新的發(fā)展需要。而在《西安市城市更新辦法》中，提出了市政府成立城市更新工作領(lǐng)導小組，小組設(shè)立辦公室，指導區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管委會城市更新部門開展相關(guān)工作，同時住建、發(fā)改、資源規(guī)劃、文物等相關(guān)職能部門應(yīng)當按照各自職責，做好城市更新工作。
(二)激發(fā)市場活力，促進可持續(xù)更新
長期以來，投入、產(chǎn)出如何平衡，是傳統(tǒng)的城市更新一直面臨的共同問題。
西安的城市更新項資金投入，一方面依靠財政補助、專項債、政策性銀行貸款和商業(yè)銀行貸款等渠道，另一方面依靠商業(yè)金融機構(gòu)的支持城市更新金融產(chǎn)品和社會資本參與，如社會投資人+EPC模式、參與改造的市場主體投入、發(fā)行城市更新企業(yè)債等。收入方面，一方面依靠開發(fā)騰退用地獲得收入(難以實現(xiàn)平衡的，則依賴土地資源補償置換)，另一方面依靠配套產(chǎn)業(yè)和特許經(jīng)營權(quán)等收入。
而新頒布的《西安市城市更新辦法》中采用了激發(fā)市場主體活力的方式，其中規(guī)定“可以在土地出讓公告中明確片區(qū)項目履約相關(guān)內(nèi)容。區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會會同相關(guān)部門編制《國有建設(shè)用地項目履約協(xié)議書》，對片區(qū)項目的產(chǎn)業(yè)定位、運營管理等內(nèi)容以及違約責任予以明確。”由此協(xié)議進一步明確了城市土地如何使用、未來空間如何發(fā)展等問題，調(diào)動了市場積極性等，從而促進持續(xù)的、長久的更新行動。
(三)堅持保護優(yōu)先、以人為本，實現(xiàn)社會認同
歷史文化遺址作為中華民族歷史文化的重要載體，是西安城市更新的基石和文化基礎(chǔ)?！段靼彩谐鞘懈罗k法》規(guī)定“城市更新工作應(yīng)當符合有關(guān)法律、法規(guī)和保護規(guī)劃的要求，不得損害歷史文化遺產(chǎn)的真實性和完整性，不得對其傳統(tǒng)格局和歷史風貌構(gòu)成破壞性影響。”表明了西安市政府堅持保護優(yōu)先的原則，重視經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)、社會進步與人文景觀的和諧,更能發(fā)揮歷史文化名城潛在的綜合價值。
城市更新過程中的經(jīng)驗表明，只有公平、民主的決策環(huán)境，讓公眾成為城市更新過程中的核心角色，才能效防范化解社會風險。《西安市城市更新辦法》規(guī)定“城市更新專項規(guī)劃編制過程中，編制部門應(yīng)當組織專家進行論證，并廣泛征求公眾和利益相關(guān)人的意見。……片區(qū)策劃方案應(yīng)征求利益相關(guān)人、社會公眾的意見并組織專家論證。”未來，西安的城市更新開展將更廣泛吸引社會各方參與，得到廣大市民的有力認同，實現(xiàn)穩(wěn)妥有序的城市更新。
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